miércoles, julio 19, 2006

Creando instituciones independientes

Ayer hubo cambio de gobernadores en una de esas instituciones técnicas importantes que componen el esqueleto del estado, el Banco de España. Ha habido cierto ruido desde el PP acerca de la falta de consenso en la designación de Miguel Ángel Fernández Ordóñez como gobernador, haciendo que su independencia al frente de la entidad sea, según su punto de vista, cuestionable.

Si bien es cierto que el proceso de selección no ha sido el mejor de los posibles, me parece interesante hablar un poco sobre por qué no me parece que la independencia del Banco de España esté amenazada. La autonomía de un organismo es, aunque parezca mentira, no sólo cuestión de políticos autolimitándose; también tiene algo de diseño institucional.

Hay básicamente tres mecanismos para garantizar que una institución se comporte de manera imparcial y no siga los dictados del político que nombra su jefe. El primero, y más evidente, es que el gobierno no tenga una voz decisiva en el proceso de selección. Si el ministro o presidente de turno no pueden poner a un amiguete en una agencia o comisión, es más probable que el inquilino que ocupe el cargo tenga menos en cuenta la opinión de los políticos. Si quien escoge a esta institución independiente es el electorado, aún mejor, aunque no es demasiado práctico votar un número excesivo de cargos, o puestos demasiado técnicos.

Esa medida, en solitario, no es suficiente. Uno puede no ser amigo del presidente, pero si este tiene capacidad de echarte o dejarte sin presupuesto, no va a tener demasiadas ganas de desafiarle. Para evitar estos problemas, es necesario que los políticos no tengan el dedo en el gatillo en lo que a cargos independientes respecta. Si un fiscal general (como sucederá ahora, con la reforma de la ley) o regulador de un mercado sabe que no va a perder el cargo (ni recursos) si se enfrenta al gobierno, la tendencia natural de toda persona a querer salir por la tele hará que no le tiemble el pulso.

Nuestro flamante regulador, sin embargo, aún puede tener una tentación, que es la de repetir en el cargo. Si sabe que con cada cambio de gobierno él puede ser confirmado en el puesto, no va a moverse demasiado a ver si puede seguir "vigilando" con la misma falta de entusiasmo. Es necesario, por tanto, quitarle estas ideas raras; la manera más sencilla es haciendo que la duración de su mandato no coincida con la del político o esté limitada en el tiempo. Si un regulador sabe que estará aún cuando el político se vaya (dándole seis años no renovables, por ejemplo), trabajará con menos presión.

A estos mecanismos, es necesario recalcar varias cosas. Primero, el método de elección es de hecho quizás el punto menos importante al tratar de crear un organismo independiente; es preferible mantener el político sin herramientas de presión que crear un sistema de consensos forzosos que acabe derivando en cuotas.

Segundo, no es una buena idea tener organismos independientes controlando recursos. Si no tienen control sobre su presupuesto (y no deben tenerlo, si no tienen legitimidad democrática directa), su autonomía va a tener bastante de ficticia. O en el peor de los casos, se estará creando una fuente de clientelismo, algo que sucede bastante a menudo. La única idea peor es crear una institución con autonomía política real y completa, con líderes escogidos por los votantes, pero sin control en la recaudación de recursos. Eso lo llamamos "sistéma autonómico", pero la discusión es para otro día.

Tercero, y quizás el punto más importante, es el hecho que cualquier institución autónoma es de hecho una ficción. El legislador lo que está haciendo es crear unas leyes que limitan su poder mientras promete al mundo que no piensa cambiarlas. En cierto sentido, es la vieja paradoja de un Dios omnipotente creando una roca que no pueda levantar; es un compromiso fuerte, pero no necesariamente creíble. Los políticos siempre tienen la opción, claro está, de crear una ley con procedimientos muy complicados para su reforma (ponerlo en la Constitución, por ejemplo), pero limitar opciones de esta manera puede ser contraproducente a largo plazo. Uno nunca sabe si al director del servicio de inteligencia y proyectos siniestros, que hicimos tan independiente, le puede entrar un ataque de paranoia homicida ligeramente contraproducente en un mal momento, vamos.

Resumiendo: Miguel Ángel Fernández Ordóñez cumple con dos de la reglas (libre de control y mandato distinto), así que tranquilos. De hecho, si miramos las reformas institucionales pasadas por el gobierno Zapatero referidas a esta clase de organismos (fiscalía, TVE, CGPJ, CNE) han ido todas dirigidas a reducir el control político, no a aumentarlo. Y no, el PSOE no lo hace por el bien ideal sólamente; a fin de cuentas, los políticos del PP tendrán menos resortes de poder bajo su control. A no ser que cambien la ley, claro. Pero esa es otra historia.

9 comentarios:

Ian Curtis dijo...

Ves lo poco que cuesta hacer un buen análisis cuando se dedica la inteligencia a lo que uno conoce?

Estupendo artículo.

zarevitz dijo...

Cuando tengas oportunidad, sería bueno, egocrata, que explicases por qué es bueno que haya agencias independientes. El Gobierno dirige la Administración civil y militar, toda ella, y por toda ella responde ante las Cortes. Del desempeño de estas agencias independientes, ¿quién responde y ante quién?

Me llama la atención especialmente el caso de la fiscalía: si una función ejecutiva típica es el enforcement, ¿por qué se crea una fiscalía independiente? ¿qué impide que luego venga una policía independiente o un agencia penitenciaria independiente.

El hecho de que algunas de estas agencias no se dediquen sólo al enforcement sino que sean también "reguladores", es decir, que dicten normas, me parece de nuevo inquietante desde el punto de vista de la responsabilidad.

Egocrata dijo...

Escribire de eso pronto. Dicho en breve, es para evitar que el ejecutivo actue de forma parcial (ayudar amigotes) o tenga tentaciones contraproducentes (aumentar el gasto imprimiendo moneda; por eso los bancos centrales los son).

Hay mucho que discutir sobre el tema.

Anónimo dijo...

De hecho, si miramos las reformas institucionales pasadas por el gobierno Zapatero referidas a esta clase de organismos (fiscalía, TVE, CGPJ, CNE) han ido todas dirigidas a reducir el control político, no a aumentarlo.

Jajajajajaja, jajajjaajaja, y te lo creerás, no?

Gulliver dijo...

Se me ocurre que las agencias independientes son idóneas para ámbitos de actuación técnicos, en los que lo mejor es tomar decisiones basadas en criterios objetivos y en las que los criterios políticos resultan contraproducentes.

El sistema judicial sería la más importante "agencia independiente", que idealmente no debería depender del poder político.

Lamentablemente no todas las decisiones pueden ser técnicas, y a la hora de gobernar hace falta ir más allá y decidir entre distintos caminos que ya no solo implican decisiones técnicas sino también morales. Por eso los políticos siempre serán necesarios.

Egocrata dijo...

Anónimo, leete la legislación en vez de fijarte sólo en LD, anda. Aprenderás un poco.

Gulliver, totalmente de acuerdo. Muy buen resumen.

zarevitz dijo...

«El sistema judicial sería la más importante "agencia independiente", que idealmente no debería depender del poder político».

No sé qué quiere decir que no deberían depender del poder político (entiendo que te refieres a los partidos políticos). Los partidos elaboran las leyes, dictan las normas sobre jurisdicción, establecen los juzgados, las audiencias, los partidos judiciales. Actúan con sometimiento pleno al imperio de la ley, que elaboran los partidos. Incluso sus ascensos están controlados, en España, por los partidos a través del CGPJ (en Estados Unidos el control es aún más claro), y es bueno que sea así para que haya controles y contrapesos entre los distintos poderes.

Lo de la tecnificación también me cuesta entenderla como justificación de agencias "independientes": ¿quién elige a los técnicos? ¿ante quién responden? Aquí en Barcelona hay unos técnicos municipales que plantan árboles en ciertas calles, los van podando los árboles cada cierto tiempo, etc.; una actividad muy técnica toda ella (ciertamente mucho más limpia, ideológicamente hablando, que la labor de los jueces), e incluso estos jardineros están sometidos a las instrucciones municipales sobre en qué calles deben plantar árboles y en cuáles no, cuando pueden cortar las calles para podar, etc.

Yo soy más clásico-básico con esto: toda la Administración, hasta la más especializada, como puede serlo la militar, debe estar sometida a la dirección ejecutiva del gobierno y a las leyes dictadas en el parlamento. Sólo el poder judicial queda exento de la dirección ejecutiva, porque no es propiamente administración sino otro poder del Estado, que en cualquier caso queda sometido igualmente a las leyes.

Las "tentaciones" del gobierno se deberían ventilar mejor con el control parlamentario que creando agencias inmunes a cualquier control.

Estoy con vosotros en que el debate es muy interesante.

Gulliver dijo...

Tal vez tengas razón, Zarevitz y haya generalizado demasiado.

De todos modos hay varias agencias en las que me parece claro que los políticos tienen una influencia más bien negativa y es mejor que sean independientes: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Agencia Española de Protección de Datos, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones...

Parece que son agencias que hacen cierta función de árbitros en su campo, y los árbitros es mejor que puedan arbitrar sin que les muevan los hilos desde arriba.

Luego están las que hacen la función de vigilantes o fiscalizadores de la administración: Defensor del pueblo, tribunales de cuentas,... que obviamente también tienen que ser independientes de gobierno y parlamento.

El Banco Central Europeo o la Reserva Federal Americana no hacen ni de árbitros ni de vigilantes, pero son instituciones que se sabe que es vital que sean independientes. Aquí el problema es que los políticos sufren la presión de las elecciones y pueden tener la tentación de imprimir billetes en periodo preelectoral para animar la economía, lo cual va contra los objetivos de la institución que es dar estabilidad monetaria y hacerselo creer a los mercados.

En cierto modo el BCE hace de árbitro en el crecimiento y la inflación y necesita de un juicio sereno no perturbado por las elecciones a la vista.

zarevitz dijo...

Guilliver: me parece muy acertado el enfoque del último post. Yo también aceptaría la existencia de algunas agencias independientes si se les encomienda funciones "cuasi-jurisdiccionales", que les aproximen más a la función judicial (a la que, por supuesto, no sustituyen) que a la función "meramente" ejecutiva. Se me ocurrió en casa, por ejemplo, el papel de la Administración electoral; el caso que citas del Tribunal de Cuentas me parece muy oportuno también.

Ahora bien, estas funciones cuasi-jurisdiccionales se comparecen mal con la función de "reguladores". O se es juez o se es regulador; ese doble sombrero me inquieta.

Confieso que puedo tener prejuicio contra este tipo de agencias, por el trato casi diario que tengo con una de ellas (de las que has citado) en las que veo cada día que existe un endiosamiento y una sensación de inmunidad bastante acentuadas.

Sobre el tema de los bancos centrales no me meto porque no sé bien cómo funcionan (y mucho menos por qué esa "tentación" merece una medida tan excepcional). Supongo que el argumento liberal es que, si algunas cosas que son tan importantes que preferimos dejarlas fuera del ambito de acción del gobierno y los políticos, mejor privaticémoslas. :-P