Es una tradición. Cada vez que hay elecciones autonómicas o una reforma estatutaria tenemos los clásicos comentarios quejándose que todo esto de la descentralización y los gobiernos regionales no ha sido más que una mala idea. Las acusaciones son variadas, y van desde hablar de despilfarro y corrupción a ver adoctrinamiento de los pobres niños en odas al nacionalismo. Hora de volver, me temo, a otro de mis viejos posts sobre tonterías autonómicas; esta vez, hablando de descentralización a nivel comparado.
Del funcionamiento del sistema autonómico en España he hablado en repetidas ocasiones. Es un arreglo institucional complicado, pero mucho más funcional, flexible y racional de lo que la inmensa mayoría de comentaristas dicen. Aún con sus problemas (el sistema de financiación está roto. Punto), sólo hace falta ver el crecimiento del país para darse cuenta que algo estará haciendo bien, aún cuando la redistribución entre regiones haya sido relativamente ineficiente. Vale la pena analizar, de todos modos, si este crecimiento es gracias a las autonomías o a pesar de ellas. ¿Qué efectos suele tener la descentralización política?
Para empezar, una acusación habitual es la de ineficiencia. Al multiplicar las administraciones por 17, se pretende que eso crea despilfarro, y esto se supone que lastra la economía. Obviando el hecho que existe algo llamado "división del trabajo", si la descentralización política tiende a desperdiciar recursos, sería natural que los países con una estructura federal o son más pobres, o crecen más lentamente. ¿Sucede eso en la realidad?
En pocas palabras: no. Si miramos los países del G7, tenemos cuatro federales o muy descentralizados (Estados Unidos, Canadá, Alemania e Italia) y tres más o menos centralistas (Japón, Francia y Reino Unido). De los siete, tres han crecido con fuerza los últimos diez años (Estados Unidos, Canadá y Reino Unido), con los otros cuatro no haciendo gran cosa. Hay dos éxitos para el federalismo (en el caso canadiense, incluso con gente pidiendo secesiones) y uno para un estado centralizado; no podemos decir que un sistema sea mejor que otro. Si tomamos más casos (toda la OCDE, por ejemplo), el crecimiento económico medio es más o menos parecido, con una ligera ventaja (pero poco significativa) para los países descentralizados. No parece que a nivel comparado la descentralización sea perniciosa; es natural pensar que España no tiene porque ser una excepción en este aspecto.
Otra acusación que se lanza a menudo es que la descentralización favorece el caciquismo. Aparte de ser este un estupendo argumento en contra de la independencia municipal (las administraciones tradicionalmente más corruptas, por cierto), de nuevo deberíamos echar una ojeada a los datos a ver que hay de cierto en ello. Podemos mirarlo desde dos puntos de vista distintos. Por un lado, si la descentralización favorece el caciquismo, los sistemas federales deberían producir patrones de voto mucho más estables que los sistemas centralizados. Por otro, los países descentralizados deberían puntuar peor en los índices de corrupción internacionales debido a este patronazgo rampante.
¿Sucede esto? La verdad, sólo puedo responder la segunda pregunta con relativa certeza, en parte porque traté de escribir un artículo académico partiendo de esa hipótesis. Y no, no hay nada; no hay una relación digna de mención entre federalismo y corrupción política entre países de niveles comparables de renta. La primera parte, estabilidad en el voto, es un artículo esperando ser escrito, o al menos no conozco estudios sobre el tema. Me temo que el resultado será igual de negativo.
Más allá de la comparación internacional, si el origen del caciquismo fuera la corrupción, en España o Italia veríamos niveles parecidos de caciquismo en todas partes. Sin embargo, la variación regional es realmente gigantesca; está claro que la fuente de la corrupción tiene que venir de otra parte, no únicamente del sistema autonómico.
En fin, esto es un principio. Hay más elementos a discutir, algunos realmente absurdos, como que el sistema educativo en mano de las autonomías crea nacionalistas (por eso el voto y el sentimiento nacionalista a nivel agregado permanece invariable desde la transición, claro) o que es una "fuente de división" (porque claro, en democracia todos deberíamos defender lo mismo), pero lo dejo para otro día.
Cuando se habla de las ventajas e inconvenientes de un sistema político, no es mala idea echar una ojeada a cómo ha funcionado en otros sitios. Parece bastante claro, viendo los datos, que los sistemas federales o descentralizados no son necesariamente más ineficientes que los estados unificados. Sabiendo que España es un sistema o bien muy descentralizado, o casi federal, y de su relativo éxito económico, la verdad deberíamos buscar problemas en otra parte.
12 comentarios:
Hombre, Italia en la liga de los descentralizados... Reino Unido en la de los plenamente centralizados tras la devolución de poderes a Escocia... En definitiva, prueba de lo disperso del asunto y de la dificultad de encontrar un argumento sólido sobre estas bondades. Para centralismo fracasado Portugal, que no levanta el ánimo. El éxito económico debe tener que ver con otras cosas...
se que es un off-topic, y lo siento, pero me gustaria que hablaras del candidato PSOE a la Alcaldia de Madrid, por saber tu opinion, mas que nada.
Los poderes del parlamento escoces son mucho menores que el de las regiones italianas. Italia, por cierto, tiene un sistema competencial asimetrico, como el hispanico.
Sobre la candidatura en Madrid, ya dije cosas:
http://ego-marx.blogspot.com/2006/09/escogiendo-candidatos-en-madrid.html
Sebastian es buem tipo, pero no leo demasiado futuro contra Gallardon.
Excelente Egócrata, me encanta leerte cuando vas a la raíz del tema ;-). Eso sí, en algunas cosas discrepo.
Sobre el tema en cuestión hay dos problemas mezclados que lo hacen complejo: la descentralización admistrativa desde de un punto de vista técnico y los movimientos soberanistas o identitarios.
En el primer apartado el debate no es centralismo o federalismo, no es una disyuntiva como estar o no embarazada, hay muchos puntos intermedios donde hay que encontrar el punto óptimo. Si la descentralización se hace por criterios técnicos, creo que debería tener las siguientes características:
- Ser un sistema homogéneo
- Tener un modelo claro y estable (no quiero decir intocable, pero tampoco en estado de permanente provisionalidad ya que hablamos de la arquitectura del estado)
- Dejar claro una cierta jerarquización, donde el gobierno central, que representa al conjunto de los ciudadanos, marque las reglas de juego (¿qué aporta técnicamente que no la haya?)
- Analizar la eficacia a la hora de decidir que se descentraliza y que no.
- Dejar al gobierno central los temas transregionales (¿ o tendría que decir transnacionales?). Ejemplos: policía, agua, sistema educativo. Evitemos el espectáculo de regiones/naciones apropiándose del agua que pasa por sus cuencas o un estado plagado de escuelas de ingenieros de telecomunicaciones que habrá que cerrar en los próximos años.
Y sobre la corrupción de proximidad precisamente has citado un claro síntoma: la escasa alternancia política en los gobiernos regionales, muy inferior al central. El que los partidos políticos estén más de 5 legislaturas gobernando sea la norma y no la excepción, significa que algo falla.
Poco de estos requisitos se cumplen a mi juicio en el actual sistema. Y la razón es que se está diseñando no con criterios técnicos, sino presionado por los movimientos nacionalistas. Por eso estamos en un sistema heterogéneo, injusto, confuso, en permanente cambio al ritmo de las demandas de los independentistas. Con regiones que en su afán por crear una identidad nacional intervienen en la sociedad para uniformizarla interiormente y diferenciarla de los vecinos. Un país que pretende crear 17 tipos de españoles, obviando que en realidad hay 44 millones de tipos distintos. Coartando para ello la libertad individual y, en la regiones vanguardia de la descentralización, ejerciendo la violencia política y la muerte civil sobre quién se oponga al proceso.
Si el sistema es tan malo, pq el resultado que vemos es tan bueno? Estas hablando de juicios de valor sobre metodos en como descentralizar, pero no explicas pq tus metodos darian un resultado mejor. No demuestras pq tus criterios presuntamente tecnicos son objetivamente mejores produciendo el resultado deseado (bienestar y crecimiento).
Lo de analizar la eficacia tiene su gracia. Todo el post viene a decir que no hay correlacion entre eficacia y grado de descentralizacion....
Ah, y sobre la estabilidad del voto en el tiempo, si comparamos volatilidad del voto en sistemas federales y unitarios tendriamos respuesta. Por lo que se del tema, la volatilidad es relativamente igual en ambos tipos de sistema a nivel internacional. Por cierto, Spain es relativamente volatil a nivel agregado.
Cuando hablo de eficacia no lo hago con el mismo planteamiento que tú. Extraer una correlación entre grado de descentralización y crecimiento económico me parece difícil dado lo reducido de la muestra. Deducir una relación causa-efecto todavía más.
Lo que quiero decir es que cuando se decide como o desde donde se gestiona un servicio concreto, el criterio de eficacia debería primar. Voy a tratar de ilustrarlo con un ejemplo al azar: la política medio ambiental. Los servicios de extinción de incendios deben ser gestionados necesariamente por gobiernos locales, dada la necesidad de conocer el medio, no sólo natural sino también socio-económico que influye en los incendios y la eficacia en extinguirlos. Sin embargo en la regulación de las emisiones contaminantes no está tan justificada la descentralización dada la manía franquista que tiene el aire y el agua de no respetar las fronteras regionales.
Mi pregunta. ¿Se hace este tipo de ejercicios cuando se decide el reparto de tareas entre gobiernos central y autonómico?
Mi percepción, posiblemente equivocada, es que no.
Para mí, el problema que hace que el debate no tenga fin está en que el modelo no está constitucionalizado: la tabla de competencias autonómicas no es única y no está en la Constitución. El modelo es esencialmente asimétrico; cada Comunidad Autónoma tiene su propia lista de competencias y es imposible decir qué competencias tiene el Estado si no te lees todos los estatutos de autonomía. Este bizantinismo, además, lleva a una falta de responsalidad (en el sentido de accountability), que en la actualidad percibo en las comunidades autonómas: la gente común conoce más o menos a los ministros, pero no tiene ni idea de quiénes son los consejeros de su comunidad.
Creo que muchos miedos terminarían si, de una vez por todas, cerrásemos el modelo y escribiésemos las competencias estatales y autonómicas en la Constitución. El origen de muchos miedos está en considerar, como si fuese una slippery slope, que la ronda de reformas estatutarias que estamos viviendo es el suelo de las siguientes, y que cuando se cierre esta ronda de reformas, volverá el parlamento catalán o el vasco a pedir un poquito más.
La federación mas antigua (y supongo que más estable, ergo) no tiene una lista de competencias estatales en ninguna parte. La constitución dice sólo lo que es del gobierno federal, y dice que el resto corresponde a los estados. Y tan anchos, oye; ni un puñetero estudio de eficiencia.
Y oye, parece que funciona...
Sobre competencias en contaminación atmosférica y decir que es más eficiente hacerlo a nivel "federal", el problema de este argumento es que cualquier competencia que caiga en este argumento estaría también mejor a nivel europeo. Las economías de escala no son necesariamente mayores en 44 millones que en 4-6 millones en la mayoría de temas, la verdad.
Sí, hay materias que son más eficientes si se hacen a un nivel de gobierno más "alto", pero son relativamente pocas, y están en el 149.1 de la CE (artículo vaciado por la UE de arriba a abajo, por cierto); incluso algunas competencias en ese artículo (aeropuertos, puertos) estaría mejor en manos autonómicas.
Si te refieres a la Constitución de los Estados Unidos, hay una tabla para la Federación (de modo que la Federación tiene los mismos poderes en todos los Estados) y una cláusula residual en favor de los Estados (Enm. X). (Sobre si allí ha funcionado bien o mal, guerra civil mediante, no me pronuncio; lo importante es que el sistema posibilita gobiernos estatales y, al mismo tiempo, es general y no discrimina entre Estados.)
La Constitución española tiene también una cláusula residual (art. 149.3), en este caso en favor del Estado. Pero el sistema es esencialmente de doble lista, pero ademas, de doble lista *comunidad por comunidad*.
Defiendo la lista única, con cláusula residual en sentido contrario. El modelo de atribución al Gobierno General me parece más limpio, pero tampoco me parece que el problema esté en la dirección de la atribución.
El problema está en la persistencia de un sistema de doble lista, pero que además difiere según la comunidad de que se trate y está sujeto a normas infraconstitucionales. Es un sistema provisional y excepcional que, quién lo duda, hizo un gran bien a la democracia al posibilitar la Transición; pero creo que, ahora que la constitución de Comunidades Autónomas se ha generalizado a todo el país y ha dado buen resultado, estaría bien pasar del esquema provisional al definitivo y racional.
Saludos. Ante todo buen artículo, pero ¿Alguien me puede decir dónde surgió el modelo competencial de doble lista?.
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