domingo, junio 10, 2007

Inmigración, o el tradicional bloqueo legislativo

Hará cosa de unos días hablaba con cierto detalle de lo intratable que resulta legislar sobre inmigración, al no existir soluciones que favorezcan a todo el mundo de forma evidente. Este jueves los políticos americanos han sido tan amables como para brindarme un ejemplo sobre por qué esto sucede, con el espectacular final del consenso sobre el tema que parecía haber emergido a finales del mes pasado.

Lo cierto es que este fracaso en la reforma legal es una muestra tanto de lo difícil que resulta legislar sobre este tema tan complicado, como el de un problema más general específico del sistema político americano, tradicionalmente muy poco diestro en afrontar legislación controvertida.

La Constitución de Estados Unidos es un documento extraordinario; probablemente uno de los textos legales más importantes jamás escritos. Es corta, elegante y flexible, con el privilegio añadido que sus diseñadores (Madison, Hamilton, Jay) escribieron largo y tendido sobre los motivos detrás de cada una de sus decisiones. El problema obvio con la Constitución, sin embargo, es que no importa lo flexible que resulte, está escrita hace más de doscientos años, un mundo totalmente distinto, y por unos autores que temían más las prisas que nada en este mundo.

El proceso para aprobar una ley en Estados Unidos es horriblemente complicado. Un texto debe sobrevivir su comité sectorial, un comité que se encarga de la agenda del pleno, ser aprobado en un cámara, sobrevivir en la otra sin enmiendas (o ser enmendado o contraatacado por otra por otra propuesta y pasar a ser consensuado) y evitar un posible veto presidencial, todo ello en un legislativo con partidos relativamente poco disciplinados y lleno de intereses contrapuestos. Madison, que supongo que era cruel, escribiría que prefería un proceso complicado a uno de mayorías simples, ya que así se evitarían las decisiones pasionales apresuradas, y se escribirían sólo leyes bien pensadas y estudiadas.

Aunque suene relativamente ingenuo, lo cierto es que la idea era bastante correcta, y Estados Unidos ha evitado en general cometer estupideces legislativas graves en los últimos 200 años. Lo que no excluye, obviamente, es que los americanos sí han evitado pasar legislación crucial y urgente de forma rápida y efectiva demasiado a menudo, creando una propensión grave a arrastrar situaciones intolerables durante largos periodos de tiempo, todo intento de reforma muriendo en los bizantinos pasillos del Congreso. Así andamos por aquí en temas de inmigración, sanidad y cambio climático, en los que el electorado quiere cambios de forma abrumadora, pero no hay manera de pasar una ley decente. Y así sucedió con temas de derechos civiles, la espantosamente lenta reacción al crack de 1929, y otras muchas materias.

En jerga de Ciencia Política al estudiar sistemas como el americano usamos un concepto sorprendentemente obtruso, el de los veto players, o actores con capacidad de veto. Un veto player es un individuo, organismo, comité o ente (vamos, un actor) que tiene capacidad para cargarse una decisión sin necesitar ayuda de nadie. Puede ser desde el presidente de un comité que te pone tu reforma legal siempre en el último puesto de la agenda (ese que no llega nunca a votarse) a un grupo de senadores (cuyo voto es crucial) de estados con minas de carbón que no quieren que la protección del medio ambiente les cierre industrias en su terruño.

En el proceso legislativo americano el número potencial de actores con capacidad de veto es enorme, y el de personajes capaces de hacerte arrastrar por el barro para que cualquier cosa suceda a un velocidad tolerable aún más. Eso quiere decir que cualquier ley aprobada por el Congreso es de hecho una especie de monstruo mutante derivado de un extraño proceso de selección natural inverso. En este sistema, no sobrevive la ley más fuerte, sino la más inofensiva o en su defecto la que es capaz de comprar favores ("mira, añado este artículo que subvenciona esto en tu distrito") de forma más eficiente. Una reforma para prosperar tiene que andar por un sendero estrecho y peligroso, cuidándose de no salirse de lo marcado y entrar en lugares que irriten a alguien con una escopeta de caza.

Evidentemente, hay una rama enterita de la Ciencia Política que estudia y analiza esto con un entusiasmo encomiable, usando como punto de partida algo parecido al modelo de los heladeros, pero complicándolo para hacerlo mucho más realista. Se puede empezar con algo como las minorías con capacidad de chantaje que describía hará unos meses, añadiéndole medidas para hacer a cada grupo más flexible ("estamos dispuestos a aceptar hasta aquí), simplemente poniendo más actores o haciendo que cada uno tenga poderes distintos (que sólo uno de ellos pueda definir la agenda, o que los vetos sean secuenciales, no simultaneos).

Evidentemente, con una sólo tema a tratar las matemáticas son aún manejables, pero no somos demasiado realistas; en un tema como inmigración uno puede tener opiniones distintas en muchos temas (reagrupación familiar, visados temporales, residentes permanentes, criterios para escoger las cuotas de entrada, qué hacer con los ilegales...) haciendo la estructura de consensos bastante más complicada. Ya no estamos en un sólo eje decidiendo un nivel de impuestos; tenemos ahora un espacio multidimensional donde cada actor tiene un espacio ideológico más difícil de definir. La verdad, cuando se empieza a hablar de espacios cuadridimensionales con ventanas de consenso en cubos espaciotemporales chungos las matemáticas se hacen muy, muy complicadas, y básicamente dicen que ni los ordenadores ni los políticos son demasiado buenos encontrando una solución.

¿Son los sistemas parlamentarios mejores, entonces? La verdad, es muy difícil decirlo. Los sistemas más sencillos tienen ventajas por lo que respecta al control de los políticos y parecen tener una capacidad de supervivencia ligeramente superior como democracias (este punto, sin embargo, es muy discutible); a efectos de crecimiento económico, de todos modos, no se puede decir gran cosa, al haber muy pocos países (uno, vamos) con un sistema tan complejo que hayan sobrevivido muchos años. En el fondo, no creo que sea una distinción demasiado importante, pero no es algo que se pueda decir con seguridad.

10 comentarios:

zarevitz dijo...

Pero el hecho de que haya muchos "veto players" no deriva, creo, del texto de hace 200 y pico años. Allí el procedimiento es muy simple: un proyecto, para ser ley, lo tienen que votar favorablemente la Cámara de Representantes y el Senado, más firma presidencial (salvo que una mayoría cualificada levante el veto). Nada más.

Tengo la sensación de que la abundancia de "veto players" tiene más que ver con las normas internas de cada cámara, procedimientos, entendimientos, consensos y convenciones que han ido construyendo ese bizantinismo institucional del que hablas tan a menudo. Pero no creo que la Constitución sea *el* obstáculo.

Si tienes un parlamento bicameral, lo lógico es que un texto necesite el apoyo de ambas para convertirse en ley. Puedes dar primacía a una de las cámaras para evitar el bloqueo, pero si pones el listón muy bajo, corres el riesgo de conseguir un Senado irrelevante como el nuestro.

O le puedes dar al Ejecutivo poderes para aprobar normas con rango de ley, al estilo de nuestros decretos-leyes. Pero en ese caso, sí que tendrías que cambiar toda la estructura de la Constitución, porque no creo que nadie, a estas alturas de la película, quiera reforzar aún más la Presidencia...

Egocrata dijo...

Ui, no creas, es por diseño constitucional. Mirado al nivel más simple, la constitución ya te da cuatro actores con capacidad de veto como institución (las dos cámaras, la presidencia y el Supremo), y eso sin contar el hecho que uno debe ganarse cada voto en cada una de las cámaras para pasar una ley, con partidos tan poco disciplinados. Madison era muy contrario a los partidos políticos, y todo el sistema viene de fábrica para que no se organicen fácilmente.

Eso hace que en esencia cualquier ley requiera negociar una coalición desde cero. Y vamos, todos sabemos lo "fácil" que es parir un gobierno de coalición con partidos disciplinados; imagina estar cambiando casi constantemente con partidos-verbena. Y recuerda la convención en el Senado (que viene de tiempos de Washington, si mal no recuerdo) de necesitar dos tercios de los votos siempre para cerrar un debate; el listón es altísimo.

El diseño es complicado de origen, y tantos remiendos y convenciones lo han hecho aún más exigente. Pero en los Federalist Papers ya dicen que eso era lo que buscaban.

Y oye, me parece perfecto. No les ha ido tan mal.

zarevitz dijo...

Si no me confundo (estoy de viaje y no puedo verificarlo), creo haber leído que fue Washington quien vio en el Senado una cámara de enfriamiento, comparándolo con el plato que recoge el café que hierve. El propio hecho de que el Senado se renueve paulatinamente hace que el cambio social tarde en llegar al Senado, lo mismo que su configuración, aunque eso no exige necesariamente ser lento a la hora de legislar. (La regla para romper el debate y forzar el voto creo que está escrita en las normas internas del Senado, aunque efectivamente debió de comenzar como convención.)

Me convence mucho lo que dices sobre la incidencia del sistema de partidos en esa lentitud legislativa. Es prodigioso que la Constitución americana, diseñada contra las "facciones" (la configuración originaria de la vicepresidencia me parece el ejemplo constitucionalizado más claro), siga vigente hoy, a pesar de los pesares.

Probablemente todo consenso constitucional pase por acordar quiénes tendrán y cuáles serán los "veto powers", lo que sería lógico si partimos de que una costitución se escribe para limitar el poder y establecer controles y contrapesos. Me pregunto dónde estará la Constitución europea dentro de 200 años, con todas las medidas de bloqueo que se negociaron...

SuperSantiEgo dijo...

Todo eso que contáis es lo que convierte en un placer, y a la vez una tortura intelectual, ver El Ala Oeste. Se ve que sacar cualquier ley adelante es poco menos que épico, y se te puede poner en contra hasta el propio partido.

jmongil dijo...

Como se dice en el Ala Oeste, la gente nunca debe saber cómo se elaboran las salchichas y las leyes.

Egocrata dijo...

La frase de Bismarck sobre salchichas y legislación es probablemente una de las mejores definiciones de la política que he leido :-).

Y sí, el Ala Oeste es simplemente genial. Tiene un poco de exageración épica, pero es una serie maravillosa.

Alex Guerrero dijo...

Hay una cita muy bonita en el panteon (o memorial) de Jefferson en Washington al respecto:

ver foto de la cita

Egocrata dijo...

El link está roto...

Egocrata dijo...

¿Es esta cita?

"I am certainly not an advocate for frequent changes in laws and constitutions. But laws and institutions must go hand in hand with the progress of the human mind. As that becomes more developed, more enlightened, as new discoveries are made, new truths discovered and manners and opinions change, with the change of circumstances, institutions must advance also to keep pace with the times. We might as well require a man to wear still the coat which fitted him when a boy as civilized society to remain ever under the regimen of their barbarous ancestors."

zarevitz dijo...

"I am certainly not an advocate for frequent changes in laws and constitutions."

de algún modo es lo que subyace, en terminos más extremos, aquí:

"Prudence, indeed, will dictate that Governments long established should not be changed for light and transient causes; and accordingly all experience hath shewn, that mankind are more disposed to suffer, while evils are sufferable, than to right themselves by abolishing the forms to which they are accustomed."