lunes, marzo 19, 2007

Políticos controlando a políticos

Leyendo los comentarios de hace unos días, repasaba un interesante debate con Isidoro Lamas de Reflexiones Iracundas acerca de la separación de poderes y el control de los políticos. Su postura de fondo se centraba en la importancia de la existencia de instituciones independientes y una estricta separación de poderes, discutiendo algunas prácticas habituales en todas las democracias (caso de la elección parlamentaria de algunos jueces) como perversiones del sistema.

Lo cierto es que desde hace una temporada hay un cierto talibanismo de la separación de poderes resurgente, especialmente desde Red Liberal, donde se mira con lupa todo cambio político a ver si cumple con este principio. En mi opinión, esto es enfocar el problema del control de los políticos desde un punto de vista equivocado, y a decir verdad, bastante anticuado. Veamos.

La separación de poderes es una idea relativamente antigua. No me pondré a repasar Montesquieu, Madison y toda la tropa de pensadores del siglo XVIII (fascinantes todos, pero no es cuestión de aburrir al personal para mostrar que soy muy listo), pero basta con decir que es un concepto que nace antes que se implementen las democracias liberales, y en una era donde el método de transmisión de noticias era el hombre a caballo. El planteamiento básico es que para evitar que el Estado sea un ente tiránico omnipotente, aparte de limitarlo con leyes, es necesario evitar que todo el poder esté en manos de una sola institución. De este modo, se crean varios focos de poder que se vigilan y controlan entre ellos, evitando nadie pueda aplastar al pobre ciudadano.

La idea es magnífica, pero como todas las teorías necesita un repasito a fondo antes de ser implementada en la práctica. Aparte de los problemas bastante evidentes de cómo escogemos a los miembros de cada uno de los poderes (recordemos los problemas de votar demasiado) y cómo aseguramos su independencia, el escollo más importante es asegurarnos que los políticos no cooperen demasiado.

La historia es familiar; hablaba de ejemplos prácticos al tratar sobre la financiación de los partidos políticos. En ocasiones, los políticos hacen cosas que no son particularmente honestas o no precisamente del agrado del público; bien reciben donativos de ricachones para sus campañas a cambio de políticas que les favorezcan, o bien se subvencionan a mansalva sus partidos mientras cobran comisiones a destajo. Sea lo que sea, están todos metidos en ello, así que la verdad, no es que tengan demasiadas ganas de ir acusándose unos a otros de hacer las cosas mal. La reacción habitual (y racional) para los políticos en estos casos es evidentemente pasar de puntillas sobre el tema, y no vigilarse demasiado.

Esto que sucede entre partidos políticos, puede ocurrir (y de hecho lo hace constantemente) entre instituciones formalmente independientes bajo separación de poderes. El Presidente de Estados Unidos riega de dinero a los estados claves para su reelección; el Congreso y Senado del partido contrario se callan, ya que están muy ocupados añadiendo enmiendas que aseguren la suya. Todo el mundo sabe que el sistema de financiación de los partidos está roto y es corrupto; nadie va a nombrar un juez que crea que es inconstitucional o sea demasiado proclive a considerarlo corrupto. Los diputados en las Cortes no van a ponerse burros con su gobierno, no sean que nos caigamos de las listas el año que viene, o no lleguemos a ministro. Ya se sabe, todas esos detalles que no criticamos mucho ya que esas cosas "no se hacen a un amigo".

La separación de poderes es una idea estupenda, pero es victima, como todas las cosas, de lo vulnerable que es la materia prima. Los políticos, por muy rivales que sean, siempre estarán dispuestos a entrar en pactos tácitos entre caballeros si los beneficios y el menor riesgo de perder el trabajo compensan lo suficiente, o si los pagos tras el honroso sacrificio por la causa son lo suficiente jugosos en algún consejo de administración. Cuando ponemos a una élite reducida en cuatro o cinco edificios a dirigir el mundo (y la verdad, no son demasiados; te caben todos en un teatro grandecito), el compadreo es una tendencia casi natural, y los políticos acabaran preocupándose de "los suyos" más de la cuenta.

El grado exacto de este compadreo no depende de la separación de poderes; depende, en gran medida, del grado de terror que los políticos tengan respecto al electorado. Un juez es indirectamente comprable (que le pregunten a Liaño), una oposición parlamentaria te pasará algunas, pero 30 millones de votantes cabreados son un problema distinto. La clave de un sistema político democrático no es tanto que las instituciones se vigilen entre ellas, si no que los votantes puedan echar a garrotazos electorales a los inútiles y aquellos que se portan mal.

¿Es la separación de poderes irrelevante? En absoluto. Si bien como instrumento para garantizar la honestidad de los políticos es bastante torpe, si tiene una función crucial en ayudar al electorado a tener información sobre cómo lo está haciendo el gobierno. El sistema judicial señalará a los corruptos, y la oposición honesta se asegurará que el ejecutivo no trata de hacer ministro al magistrado que les quiere enviar a la cárcel; la comisión de investigación en el Congreso (americano; uno no es tan ingenuo) señalará el despilfarro del presidente gestionando una guerra, y el electorado podrá decidir sabiendo cómo van las cosas.

El tener a un ejecutivo, legislativo y judicial estancos, separados y totalmente independientes es deseable, pero no es el mecanismo que garantiza que las cosas funcionen bien. Quien realmente tiene la llave para mantener una democracia funcionando son los votantes, no las constituciones, y para ello es crucial que estos puedan identificar quien se porta mal y castigarle. De hecho, como comentaba no hace demasiado, un sistema con demasiadas instituciones separadas y puntos de bloqueo puede ser contraproducente, ya que asignar responsabilidades se hace casi imposible.

Las instituciones importan, pero no debemos nunca quedarnos anclados en exceso en principios teóricos. La realidad no acostumbra a aceptar las buenas ideas de forma demasiado elegante.

9 comentarios:

ISIDORO LAMAS INSUA dijo...

Me apellido Lamas y no "Llamas" pero haciendo gala de mi sedicente calidad flamígera aprovecho para decir unas cuantas cosas:

Me parece genial que usted considere buena la separación de poderes, es un avance si nos referimos a un socialista medio y su gusto por el subsidio sin contención, pero no comprendo el objeto de su aparente reprobación matizadora. Si leemos detenidamente su artículo concluiremos que no dice nada o que quiere parecer matizador sin serlo, con todos los respetos.

Al parecer la división de poderes es una idea "anticuada"... bien. Yo creo que la tiranía y la concentración del poder, más o menos razonada, es también bastante "anticuada" a la vista de que defensores los tiene tanto en el siglo actual como en el siglo XVIII, por no hablar del V antes de Cristo. Por lo tanto referirnos a una presunta inadecuación de la idea básica de la división de poderes como garantía liberal por la larga data de su pretensión no resulta consistente o válido. La esencia del poder es la misma hoy que hace siglos: y la esencia consiste en que todo poder no contenido crece irremisiblemente en menoscabo de lo que conocemos, desgraciadamente no todos, como libertad.

Pero tras ese vano intento de desacreditar a las bravas todo deseo/intento de limitar a las instituciones con otras instituciones nos dice usted que lo importante no son tales instituciones, o no tanto, sino los votos. El voto como garantía suficiente de la libertad o de la contención del encanallamiento del gobernante y el aparato estatal no sólo ya fue refutado teóricamente hará dos siglos sino que ha sido "empíricamente" demostrado como insuficiente (digo esto por su interés por huir de la teoría e ir a la práctica). Como casi todos los constitucionalistas actuales convienen los referendos, aparentemente la mayor práctica democrática imaginable, han sido utilizados muy a menudo por los tiranos en ciernes para obtener aprobación populachera para sus pretensiones "cesaristas". El peligro de concebir el voto como un validador ético es palmario: el tirano en ciernes hace un plebiscito en el que se da apoyo a cosas anticonstitucionales y cuando alguien reclama la vigencia de la carta magna el tirano afirma tener el respaldo de una amplia mayoría electoral, ¿qué se hace ante eso? Pues la verdad es que quien considera que la defensa de la libertad es el voto... no podrá hacer mucho, no podrá hacer nada (bien es cierto que quiénes sostienen esa concepción del voto suelen ser los que más fuertemente aplauden el advenimiento de la tiranía). No y mil veces no: el voto NO es un dique suficiente para el control del ejecutivo o "el poder".

El problema de que el legislativo nombre a los magistrados del T.C, junto a otras instancias, es que tal legislador sea de hecho un poder gubernativo. Esto sucede en muchos regímenes y el español es un caso flagrante. En el legislativo español no se hacen leyes sino papeles con ese nombre, desde luego no se legifera ni por asomo, y el poder ejecutivo integra y dirige sus escaños. La unidad entre legislativo y ejecutivo hace que quiénes hacen las leyes (cada vez menos generales, cada vez más específicas: cada vez menos LEYES; es lo conocido por Schmitt como "leyes motorizadas") sean los mismos que las que tienen por misión obrar bajo ellas: lo cual, como a nadie se escapa, viene a decirnos que la arbitrariedad del gobierno se puede soslayar, si se quiere, por un mero trámite y sin excesivos costes. No hay costes porque los diputados obedecen, la ley les obliga en buena medida, las órdenes de los líderes de partido que pese a proclamas maravillosas hechas en legajos y plaquitas conmemorativas son quiénes ponen en su sitio a los señores diputados: no los votantes. Mediante la unión con el legislativo, por tanto, el gobierno puede actuar prácticamente sin control, en la pura arbitrariedad ya que los diputados obedecen y no están presionados por los intereses de sus votantes de circunscripción. Tenemos así un sistema cuyos incentivos van hacia lo tiránico y no lo garantista. Ante ello, como digo, sólo resta lamentarse o dar gritos de júbilo por el tirano que venga.

Quiénes creemos en los ideales de la libertad y en la democracia o demarquía como régimen por el que dichos ideales se vean respaldados efectivamente hemos de desconfiar del poder, hemos de desconfiar de las mayorías. Esta premisa de desconfianza es la diferencia basilar entre anglosajones y latinos: los primeros ven el vicio inherente al detentamiento del poder y los segundos una suerte de aureola de santidad, de infalibilidad a envidiar. Los unos defienden sus ideales de gobierno limitado porque consideran el poder antítesis de la libertad y los otros consideran que la libertad es un poder. Diferencias dramáticas y claves que tienen por inmediata consecuencia un diferente grado de corrupción más que evidente: y no hablamos sólo de maletines y cosas por el estilo sino de instituciones fundamentadas en la corrupción (el "congreso" de los "diputados", las comisiones nacionales, el CGPJ, las CCAA, el T.C, etc, etc, etc), fundamentadas en la idea de que el poder es benéfico en sí mismo y que el ciudadano no es soberano en el sistema político. Ello, como no pocos sabemos, se resume en un sólo atavismo: desconfianza del individuo y glorificación del poderoso. Y eso, eso no es nuevo.

El voto es importante, pero es más importante que se haga en un sistema de contrapoderes: el voto en el "vacío" es una suma de papelitos, a los que incluso, llegado el momento, se puede prender fuego. Creo asimismo que tras esa glorificación del voto como instrumento de supremo control, además de tal vez ingenuidad, se esconde un deje romanticón rousseauniano según el cual el paso siguiente a la democracia es el comunismo: la ordenación de todo mediante votación. Mas insisto: el voto en sí no vale de nada porque sin instituciones garantistas se puede llegar a afirmar el derecho a votar a viva voz o mano alzada y quiénes se mostrasen contra el ejecutivo perder sus respectivas voces y manos... Esto ya pasó con los jacobinos de Robespierre y de una manera menos dramática y espectacular, pero no menos asfixiante, podría reproducirse en cualquier momento. Debemos vigilar perpetuamente al gobierno y la mejor forma de hacerlo es "desparramarlo", como decía Tocqueville.

Salud y libre comercio

zarevitz dijo...

lamas: desde tu punto de vista, ¿qué composición y estructura debería tener un tribunal constitucional (si es que debe haberlo)?

ISIDORO LAMAS INSUA dijo...

Debiera estar compuesto por políticos retirados de notoria carrera como legisladores así como juristas y miembros de la judicatura con experiencia y pericia demostrada. Debieran ser escogidos por la aprobación del legislativo, los unos, y por ascenso en la carrera judicial los otros.

zarevitz dijo...

Si te he entendido bien antes, estabas encontra de la designación por el parlamento, ¿no? ¿Por qué los aceptas para una parte? Por cierto, ¿el requisito de "notoriedad" es justiciable?

¿Y los juristas/magistrados cómo ascienden? ¿qué consejo general del poder judicial los elegiría?

ISIDORO LAMAS INSUA dijo...

No hay problema en que el legislador nombre a algunos de los miembros del supremo tribunal de control de constitucionalidad siempre que sea un legislador. En la actualidad el Congreso, téorico legislador, no es poder legislativo sino una parte más del ejecutivo por lo que no debiera nombrar a miembro del T.C alguno. El CGPJ actual es otra burla porque hace que los partidos políticos, ya a sueldo del estado por cierto, nombren a "sus" jueces para "gobernar" a otros jueces. Insisto: la clave es que sean los diputados, elegidos por los electores y no por los caciques del partido, quiénes designen a parte de los miembros del T.C de entre ex-miembros del legislativo de notoria experiencia y pericia legisladora o legiferadora.

Los magistrados habrían de ascender como se asciende hoy día de una instancia a otra: de juez de primera instancia a magistrado del supremo. Esto, por supuesto, habría de ser acompañado de una reforma de la fiscalía y la abogacía que intrincase más firmemente unos cargos de la judicatura con otros para que los cargos fuesen ocupados por juristas y no por saltimbanquis de despacho o chapones antisociales con ánimos de figurar.

Salud y libre comercio

Egocrata dijo...

Unas cuantas cosas:

Primero lamento haberte "bautizado". Lo cambio ahora mismo.

Segundo, confundes la limitación de poderes con la separación de poderes. La protección de derechos individuales y la defensa de las minorías es un problema que conozco y comparto, pero su defensa no deriva de la separación de poderes. Evitar la tiranía de las mayorías, un problema que ya conocían en Grecia es algo que lamentablemente no se puede hacer a base de ingenieria constitucional.

El motivo, por cierto, es exáctamente el que tu dices. Si una mayoría es lo suficiente grande y tiene los números, aplicarán los cambios que le plazcan, y punto. Y la verdad, si los políticos quieren cambiar las leyes realmente, ya puedes separar los poderes y poner salvaguardas en la constitución todo lo que quieras; ellos definen las leyes y las reglas sobre cómo se crean las leyes, así que si quieren oprimir oprimirán.

La cuestión fundamental es que una democracia no funciona porque las leyes son estupendas o la separación de poderes está muy bien formulada. Una democracia funciona porque todos los actores participan en ella quieren que siga funcionando.

Sobre las diferencias culturales entre latinos y anglosajones, no sé qué me cuentas. Joder, vivo en EUA y he vivido en Inglaterra; más anglófilo entusiasta no encontrarás :-).

Mi desconfianza en los políticos es tanta que de hecho ni siquiera creo que cuando los separamos y forzamos a vigilarse entre ellos creo que harán las cosas bien. Me fio más de un electorado cabreado, alerta e implacable que de unas leyes escritas por los propios políticos. Mi post es de hecho mucho más antiestatalista de lo que pareces leer en él.

Siguiendo sobre los nombramientos, si has estado leyendo noticias de EUA estos días verás que ni por aquí llevan lo de nombrar fiscales federales bien. Los políticos son los que leen la constitución y hacen leyes, y te aseguro que todo diseño institucional tendrá sus salidas de emergencia. Incluso la constitución americana, probablemente el mejor ejemplo de separación de poderes del mundo, funciona a trancas y barrancas...

Con el sistema que propones, por cierto, sucedería lo siguiente. Los magistrados que vienen de la judicatura serían un ejemplo estelar de corporatismo galopante; una especie de Super Sir Humphreys con poder constitucional. Los legisladores, por su lado, se harían un panzón de nominar colegas de ideas recias que aseguren que la mayoría actual en el parlamento viva para siempre de forma legislativa en un tribunal. Algo parecido a lo que sucede en el Supremo americano, pero llevado al extremo, ya que no habría minoría de bloqueo que valiera en el senado para moderarlos.

Y oye, el integrismo aparece igual en partidos poco centralizados. Mira al partido republicano, votando con más disciplina que muchos partidos en sistemas parlamentarios europeos. Creeme, no quieres a DeLay o Barbara Boxer sacándose mayorías de la chistera.

zarevitz dijo...

lamas: si estás de acuerdo con que el órgano legislativo designe a algunos miembros del tribunal constitucional, entiendo entonces que no tienes un genuino problema de separación de poderes.

Frente al sistema que propones, con magistrados nombrados por las Cortes Generales y por el Consejo General del Poder Judicial, el sistema que tenemos ahora sólo se distingue en que, además, el Gobierno designa dos magistrados de los doce totales.

Si crees dogmáticamente en la separación de los poderes, que todos son iguales y deben controlarse, ¿por qué dejas que los poderes legislativo y judicial nombren magistrados constitucionales, pero no eres favorable a que el poder ejecutivo también pueda designar unos pocos?

Al contrario, ¿por qué no permitimos también que el Defensor del Pueblo designe tres magistrados más, hasta llegar a 15?

Sobre el parlamento: dices que, en un sistema parlamentario, el parlamento es una parte del gobierno, debido al juego de partidos. Eso sólo podría ser cierto si la mayoría del Congreso perteneciese al mismo partido (no digo que sea condición suficiente, pero sí necesaria para verificar la validez de tu argumento). Sin embargo, en la mitad de las legislaturas que hemos tenido en España, y como por ejemplo la actual, el partido del Gobierno no controla siquiera a la mitad de los diputados del Congreso, mucho menos a la mitad de los miembros de las Cortes. Tu argumento sólo puede llegar a valer en situaciones de mayoría absoluta, donde, como en el Reino Unido a juicio del antiguo, la parte más importante del parlamento es la Oposición. Ahora tendríamos que entrar en cómo consideras tú que deben nombrarse los gobiernos, pero el debate, además de alargarse, se alejaría del tema del post inicial.

Me gusta mucho el enfoque de egócrata. Cuando un partido tiene mayoría absoluta durante cuatro legislaturas consecutivas, es absurdo creer que ello no tendrá consecuencias en la composición del resto de las instituciones. Es el país el que se orienta en ese sentido y nada puede evitarlo, ni siquiera la ingeniería institucional, ni siquiera establecer cláusulas intangibles en la Constitución. Pensar lo contrario es vivir en una burbuja académica de la facultad.

Por cierto, si el poder constituyente constituido está en las Cortes, ¿a santo de qué han de tener los jueces (el CGPJ según tu propuesta) algo que decir —como cuerpo— en la composición del Tribunal Constitucional? ¿No han tenido ya la oportunidad de votar a sus diputados, como el resto de ciudadanos?

ISIDORO LAMAS INSUA dijo...

Zarevitz: usted parte de la idea de que vivimos bajo un régimen democrático poco menos que perfecto. Eso es falso. La democracia no es votar y punto la democracia es un régimen en el cual el poder se articula de una determinada manera bajo unas determinadas instituciones. La apariencia democrática del sistema español es innegable pero mera apariencia al fin y al cabo. En realidad en democracia el voto debiera equivaler a una verdadera elección: eso no existe en cuanto a los diputados y es muy deficiente en cuanto a los senadores (amén de que los senadores son miembros de una institución vacía de poder). Los diputados están a sueldo de los partidos y los partidos están a sueldo del Estado: este hecho es ya una base corrupta increíble que me sorprende no le llame la atención. Es por ello que su crítica a la aparente vaciedad de mi propuesta de tribunal constitucional integrado por ex-diputados juristas (legiferadores), elegidos por los diputados, y por jueces. No puede ser igual tal propuesta al sistema actual cuando la misma está acompañada de una esencial variación en el ordenamiento del poder: la elección del diputado por distritos y su consiguiente control por parte de los electores. Unos diputados así no pueden permitirse ser tan abiertamente corruptos e inmorales como los que existen hoy día, verdaderos paniaguados que seguirían al jefe del partido en cualquier iniciativa por contraria a la decencia que fuese (clamoroso ejemplo el de ZP y el PSOE). Ese Congreso de Diputados sería un legislador en el que no cabría miembro alguno del gobierno y en vista de estas notorias garantías de independencia del ejecutivo... no veo problema en que nombre a parte de quiénes velarán por la constitucionalidad.

Salta a la vista que no soy un partidario de la teoría de la división de poderes tal como se estipuló por parte de los revolucionarios jacobinos y otros: tal teoría viene a concluír de forma aparentemente paradójica que el poder ejecutivo no debe ser vigilado por los jueces. Tal conclusión salta a la vista que resulta profundamente antiliberal y esencialmente contraria a lo que yo estimo como una división de poderes operativa. La división de poderes es un sistema de control y no puede sancionar el descontrol. No me contradigo.

En la Cortes no puede haber ningún poder constituyente representado básicamente porque todo poder constituyente desaparece en cuanto cesa la revolución/guerra que da paso a la legalidad: hablar de constituyente es una veleidad totalitaria de los jacobinos, a los que sea dicho mal y pronto les causa verdadera erección hablar de la falta de límites y absolutividad de dicho poder constituyente (le dan una adoración semejante a la que Tomás de Aquino daba a Dios...). Los jueces eligen a parte de los miembros del Tribunal Constitucional porque se trata de un T-r-i-b-u-n-a-l y no de un órgano administrativo, por ello resulta esencial que los miembros ex-diputados sean juristas, legisladores expertos. Yo creo que una persona que conoce el derecho y está incardinada en un sistema de instituciones que se vigilan es bastante mejor que una persona que desconoce derecho y puede ser proclive a cometer unos errores que dadas las complejidades de la suprema casación censora del T.C resultarían terribles para el régimen.

Egocrata dijo...

¿Cuando he dicho que los tribunales no deben controlar el ejecutivo? La separación de poderes no es poner a todos bajo la tiranía de las leyes pasadas; en sentido estricto es dar un equilibrio de poderes y checks and balances entre las diversas instituciones.

El constitucional no puede tiranizar a los legisladores, que por algo si tienen los votos pueden reformar la constitución cuando les plazca. No son poder constituyente, pero pueden serlo si así quieren; a efectos prácticos, estamos siempre en lo mismo. El estado de derecho es porque los votantes y políticos quieren; la idea que el poder emana de las leyes tiene algo de ficción jurídica. Las leyes atan a los políticos, pero no son una camisa de fuerza irrompible.

Por cierto, sobre leyes electorales. Si no me equivoco, en siguiendo tu modelo acabaríamos con un sistema parecido al británico: circunscripciones uninominales, escaños ganados por mayoría simple. A mi el sistema me encanta, pero tiene problemas serios:

1. Sobrerrepresenta al partido gobernante de manera espantosa: el gobierno tiene, casi siempre, mayoría absoluta.

2. La disciplina de partido no es significativamente menor: el porcentaje de votaciones perdidas por el gobierno sigue siendo nímio.

3. Los diputados siguen siendo de partido: los partidos casi siempre se las apañan para controlar quien se presenta en cada distrito. El porcentaje de casos en que eso no sucede es ridículo, y no afecta el punto (1.); las mayorías siguen siendo enormes.

4. El hecho que los ministros no puedan ser diputados es bastante irrelevante; aún sin ministros, existen supermayorías.

5. Es una máquina de generar estricto bipartidismo.

A mí personalmente es una ley que me gusta mucho, aún con esos problemas... precisamente por los motivos contrarios a los que tu dices. Las elecciones dan TODO el poder al partido ganador, sin coaliciones, mayorías separadas ni historias. Si el país se va al carajo, la culpa es cláramente del partido que ganó las últimas, y punto. El electorado puede tirar con bala mucho más fácilmente.

Este efecto, por cierto, lo comparte el sistema español; a efectos prácticos, no cambiaría nada.

Si tu idea era separar votación de ejecutivo y legislativo al estilo americano, buena suerte. El sistema, visto de cerca, es feo de cojones, y tiene unos problemas tremebundos; empezando por el hecho que el presidente puede ignorar al legislativo (no hay debates parlamentarios) o que el sistema de financiación de los partidos es patéticamente corrupto.